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东方早报|曾刚:上海滨海地带发展构想

发布日期:2015-07-10   浏览次数

上海滨海地带包括金山区、奉贤区、浦东新区、宝山区以及崇明县。2013年,上海滨海地带土地面积为4214平方公里、常住人口1011万人、GDP8946亿元、固定资产投资为2618亿元,分别占全市总值的66.5%41.8%41.4%46.4%,战略地位十分重要。

此外,上海市滨海地带土地开发利用潜力巨大,上海市崇明县、奉贤区、宝山区人均GDP提升空间巨大,科学、高效地开发利用滨海地带土地资源,对于缓解土地资源约束、促进上海经济可持续发展具有重要意义。因此,重视滨海地带开发、重视海洋经济发展也就成为上海市城市总体规划修编中必须重视的问题。

上海滨海地带开发存在的主要问题

上海滨海地带排污口密布,景观效果差,严重影响居民生活质量,与上海全球城市建设目标要求相距甚远。

1.土地开发利用程度低

上海未利用地主要包括河滩和滩涂、苇地等,据不完全统计,其面积为484.86平方公里,占全市土地总面积的6.1%,上海的江、海岸线长达448.66公里,其中30%的岸线属于淤涨岸段,由于长江每年裹挟着巨量的泥沙,在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积,平均每年可形成20多平方公里滩涂,上海市近80%的可利用而未开发利用的土地资源集中于崇明三岛、浦东新区等滨海地带。

此外,上海沿海海防工程没有考虑防洪之外的建设需求,缺乏综合系统的开发利用规划,土地产出效益低下。同时,上海滨海地带排污口密布,景观效果差,严重影响居民生活质量,与上海全球城市建设目标要求相距甚远。

2.长三角内各地区之间产业联系不强

笔者对上海浦东新区129家集成电路企业的调查表明:第一,资金国外联系强而国内联系弱。被调查的浦东新区集成电路企业中64.8%的资金来源于国外,其中75家企业投资全部来自国外,来自江苏和浙江的投资仅占2.4%0.8%。集成电路企业的融资地也多为国外和浦东本地,分别占1/31/4;来自除浦东之外长三角其他地区的融资只有11.2%,没有任何企业在江浙地区融资。从未来投资的意愿来看,浦东新区和国内其他地区是调查企业重点选择的投资区域,选择除浦东之外长三角其他地区投资的仅占16%,其中选择投资江浙地区的6.7%

第二,长三角内部产业联系不强。浦东新区集成电路企业的原料供货商和产品销售商多位于国外,中间制造和封装测试环节多在国内完成,但与江浙地区联系并不十分密切。国外企业与浦东新区集成电路企业在原材料、制造与封测设备采购、产品销售等方面有着十分密切的产业链合作关系。江苏与浙江两省则在原材料供应上的联系比较紧密,江苏省在装备制造、封装测试和原材料供应等方面明显优于浙江省,长三角内部集成电路产业区际联系不够紧密,而且江浙情况各异。

第三,长三角内部技术服务合作较少。在被调查企业中,只有15.2%的企业与外部合作伙伴联合进行技术开发,购买知识产权或专有技术的企业仅占6.5%50%的企业的技术合作伙伴位于上海本地,50%的企业的技术合作伙伴则位于国外,没有浦东新区企业与江苏或浙江的企业联合进行技术开发。

综上所述,浦东新区集成电路企业与国外联系较强,与江浙联系薄弱,这与上海全球城市建设所要求的江浙沪密切产业联系有较大差距。

3.近岸海域污染严重

国家海洋局东海分局的统计资料显示,长三角地区滨海湿地正以每年2万多公顷的速度减少,潮间带湿地已累计丧失57%,生态系统全面衰退,东海沿岸湿地生态服务功能已下降50%。上海市海洋局2013年发布的《2012上海市海洋环境质量公报》显示,上海5个滨海区县近海水域中溶解氧、化学需氧量、汞、镉、铅、总铬、砷、铜、锌和石油类10项监测指标均符合海水水质标准第一类或第二类标准,但5个滨海区县水体中全部无机氮和活性磷酸盐超标,环境问题堪忧,这与上海全球城市建设目标所要求的城市形象和市民居住环境质量相去甚远。

上海滨海地带开发存在问题的主要原因

上海滨海地带交通等基础设施建设严重滞后,与市区互动困难,对外联系不畅,滞缓了滨海地带的开发进程。

1.处于工业化发展阶段

世界工业化经验表明,国家或地区工业化进程一般要经历四个发展阶段,即以轻纺工业为主导的早期工业化起步阶段,以钢铁、石化工业为主导的重化工业起飞阶段,以制造加工业为主导的高加工度化阶段和以高新技术产业为主导的技术知识集约化阶段。为了降低开发成本,工业化具有优先开发地势较高地区的偏向,对蓝色国土的开发需求较小,目前上海正处于以高新技术产业为主导的技术知识集约化阶段,由于对新兴资源重视不够,滨海地带成为工业排污的重要场所,导致滨海地区环境质量低劣,进一步削弱了滨海地带对企业的吸引力。

2.利益协调机制缺失

国内外经济发展经验显示,在经济全球化背景下,区域合作已经成为加强区域要素流动的重要途径,是区域经济一体化的重要条件。地方政府作为区域利益的主体代表,是区域合作的关键和主要推动者,可以说,我国区域合作就是指以地方政府为主体进行的跨行政区域的经济合作,在长三角区域内也同样如此。农工党上海市委2014114日发表于《联合时报》的调查报告指出,在长三角区域省市间合作中,虽然海洋合作列为专题之一,但还未能形成稳定的合作机制与合作平台,缺乏实效,务虚大于务实。由于协同程度低,影响了滨海地带综合开发效益的发挥。

3.基础设施建设严重滞后

上海滨海地带交通等基础设施建设严重滞后。市内交通方面,上海“十二五”重大基础设施建设重点提升了中心城区东西、南北等主轴向交通通行能力,完善了中心城区快速路、越江和轨道交通网建设;对外交通方面,“三港两路”为建设重点,在国际集装箱枢纽港、亚太地区航空枢纽港、现代化信息港和以高速公路、高速铁路、骨干航道为构架的水、陆、空交通运输系统建设方面取得了长足的进步,交通等基础设施建设重点多位于滨海地带以外地区,导致滨海地区基础设施建设水平低,与市区互动困难,对外联系不畅,滞缓了滨海地带的开发进程。

4.自然灾害风险高

不少研究表明,对上海可能造成影响和威胁的主要自然灾害有台风、暴雨、风暴潮、赤潮、龙卷风、浓雾、高温、雷击、地质、地震灾害。上海市人民政府发布的《上海市灾害事故紧急处置总体预案》指出,上海容易遭受太平洋热带气旋的袭击。1949-2002年期间,以上海为中心的550公里范围内受到了186个热带气旋带来的大风、暴雨、风暴潮的影响。《2012上海市海洋环境质量公报》显示,2011-2012年间,崇明东滩海岸(海滩)侵蚀长度为3.42公里(位于南侧的奚家港至团结闸之间),平均侵蚀宽度为22.1米,最大侵蚀宽度为47米,侵蚀总面积为0.0756平方公里,在一定程度上损害了滨海地区土地开发的积极性。

上海滨海地带规划构想

建议从滨海地带的城镇体系、产业体系、港口体系以及保障体系四个方面开展滨海地带开发规划。

1.建成以临港新城与海湾新城城市联合体为中心的滨海城镇体系

市郊新城在上海滨海地带城镇体系中应发挥核心作用。根据《上海市城市规划(2001-2020)》,上海将建设金山新城、南桥新城、临港新城、川沙新城、罗店新城、城桥新城等6个新城。从发挥规模集聚效应、体现合理分工、建立健全多层多级的城镇体系等原则出发,上海滨海地带新城应该属于下列三个不同层次:第一层次包括临港新城和海湾新城(包括奉贤的海湾镇、南桥镇、柘林镇);第二层次为东滩生态城和金山新城;第三层次为川沙新城、城桥新城和罗店新城。为了加强新城之间的联系,建议建设以服务滨海地带内部各城镇之间联系的滨海大道,同时还可以增加其观光功能。

从建设进程来看,浦东临港新城是基本建成的新城代表,未来的发展应重点关注新城内部各功能区的协调;崇明东滩生态城是正在建设中的新城代表,未来的发展应重点关注新城建设的稳步推进;海湾新城是正在规划中的新城代表,未来的发展应重点关注新城的科学设计。

2.形成以上海国际航运“后台”高端服务为核心的长三角海洋产业新格局

上海全球城市有赖于密切的区际产业联系。从强化上海与江浙滨海地区之间合作的要求出发,应该借助上海国际航运中心建设的契机,形成以上海国际航运“后台”高端服务为核心,浙江散货物流、江苏海洋盐化工为两翼的长三角海洋产业新格局。上海应该发挥科技优势、高新技术产业优势,加大对江浙海洋产业协调联动力度,打造长三角滨海地带一体化的海洋产业链和产业集群。

从上海滨海地带的主导产业看,金山区应以石油精细化工、新材料为重点;奉贤区应以新材料、滨海旅游以及生物技术为重点;浦东新区应以高新技术、现代装备以及金融贸易为重点,宝山区应以精品钢铁、生产性服务(包括钢铁研发设计、贸易会展、物流配送、文化创意)为重点;崇明县应以海洋装备和生态产业(包括生态农业、生态旅游)为重点,构建具有可持续发展能力和国际竞争力的现代产业体系,为上海全球城市建设目标的实现提供强有力的产业支撑。

3.建设以洋山港为核心的大上海港口体系,暂缓启动横沙大港建设计划

上海港口货物吞吐量呈现不断上升、但增长速度不断下降的趋势。2001-2012年,上海港货物吞吐量从2.2亿吨提高到7.4亿吨,年均增长率11.7%,受金融危机的影响,2007-2009年的货物吞吐量年均增长率不足3.0%2009年仅为1.7%,上海港未来货物吞吐量快速增长的阶段已经终结,上海港建设应该进入有节制的新阶段。

在上海港口货物运输中,洋山深水港发挥着越来越重要的作用。2008-2013年的5年间,洋山港集装箱吞吐量从822.7万标准箱跃升到1430万标准箱,年均增幅达9.7%,其占上海港的比重从29.4%上升为42.5%5年间增加了13个百分点。随着拥有600多万标准箱吞吐能力的洋山港四期工程建成,洋山深水港在未来10-20年内仍可以基本满足上海货物运输的需求。

部分学者提出了在上海横沙东滩建设深水大港的新方案,计划打造第二个浦东。但笔者认为,当前建设横沙大港的时机尚不成熟,原因有三:第一,上述分析发现洋山港在未来10-20年已能满足上海货物运输的需求;第二,《国家主体功能区划(2011)》、《上海市主体功能区划(2013)》以及上海市城市总体规划(2001-2020)将横沙定位为以生态服务功能为主,新方案与国家已经确定的规划方案相冲突;第三,横沙大港的建设必然对当地的生态以及生物多样性产生诸多不利影响,必将影响受到联合国环境规划署等组织高度肯定的崇明国际生态岛建设计划。

展望未来,为实现上海全球城市建设目标,建议继续加强洋山港在上海国际航运中心建设中的地位和作用,建设以上海-宁波双枢纽港为主体的跨区港群联动体系,提升发展能级,加强同主要内河港口的航运联系,着力构建跨界的新型江海联运体系。

4.建设以轨道交通与湿地碳汇库为核心的保障体系

在开发蓝色国土的过程中,应避免土地资源的盲目与过度开发,慎重对待上海滨海区域的滩涂、湿地、吹田以及围垦用地。建议按照农用地(40%)、建设用地(20%)以及生态用地(40%)的用地比例,对上海滨海地区进行低强度的适度开发,确保滨海地带的湿地碳汇功能。同时,秉承交通先行的建议原则,优先规划建设以滨海地带与市区联系的轨道线路、贯穿滨海地带的滨海大道为主干的上海滨海智慧交通网络。

由于上海滨海地带的开发涉及海洋局、规土局、环保局、交委、农委等政府管理部门,建议建立相关部门协作互动的新机制。规土局负责滨海地带陆域的规划与管理,海洋局负责岸线与海洋资源规划与管理考,环保局负责环境质量的监测与污染控制,市交委负责交通设施的建设与管理,农委负责耕地的管理,只有五部门团结合作,才能实现上海滨海地带的科学规划与有效管理。

东方早报 20150707 B03:申论