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谋求中国特色城镇化发展新突破

发布日期: 2013-11-27   浏览次数 62

    十八届三中全会《决定》提出了要健全城乡发展一体化体制机制,对“城镇化”的表述凸显出城镇化发展思路的重大转变。 2013年11月21日下午,“新时期中国城镇化发展的机遇与挑战”公开论坛在华东师范大学举行。此次论坛由华东师范大学的社科处、城市发展研究院、东方房地产学院和上海发展战略研究所张永岳工作室主办,上海市人民政府发展研究中心为支持单位。

    华东师大副校长朱自强、华东师大城市发展研究院常务副院长罗国振、上海市人民政府发展研究中心科研处处长吴苏贵、上海市委研究室调研处处长吴一心、华东师大校长助理许红珍、华东师大社科处处长顾红亮等领导和来自校内外的专家学者与会。

    华东师大副校长朱自强教授在论坛上表示,这次华东师大城市发展研究院等机构联合举办的论坛,是十八届三中全会后上海首个关于城镇化与房地产的论坛。他认为,十八大的精神表明,推进现代化的概念已是市场所趋,这要求在治理结构和能力上体现现代化。只有脚踏实地,才能避免研究质量出现较大的缺陷。因此,做研究必须基于大数据而展开;另一方面,上海发展战略研究所张永岳工作室和上海易居房地产研究院的合作,体现了政产学研的创新模式。

    华东师大城市发展研究院常务副院长罗国振教授在对论坛进行总结时指出,学习十八大精神,走中国特色新型城镇化的道路,本次论坛对探索新型城镇化路径和房地产转型发展,具有积极的意义。他寄语新近挂牌的华东师大城市发展研究院,通过资源整合、人才聚集,成为国内一流、与国际接轨的城市学科群应用性研究重要基地,打造成为华东师大具有中国特色的城市学派。

 

    城乡一体化是新型城镇化的战略抉择

    论坛上,复旦大学房地产研究中心主任尹伯成教授表示,十八届三中全会的精神表明,未来市场将在资源配置中起决定性作用。新型城镇化也将要求市场发挥基础性的作用。

    但市场角色的缺失,却使得城镇化发展陷于困境。华东师大东方房地产学院讲师胡金星博士认为,城镇化进程中部分领域存在着地方政府决策不足,出现了投资高增长时却面临低效率的尴尬。

    与会者认为,旧模式下的城镇化发展,导致了城市之间差距较大。中国经济发展水平参差不齐,类似上海陆家嘴等区域经济发展超前,但全国仍存在诸多欠发达的地区。因此,实施同步走的城镇化模式并不可行。在过去“让一部分人先富起来,然后共同富裕”的思路下,东部城市率先发展起来,但是仍不可避免地出现了东中西部城市发展差异的矛盾。

    现实中,不少城市建设国际大都市的热情高涨。一讲城镇化,好多城市都理解为造城运动,从而盲目扩张。粗略统计,目前中国提出要建国际化大都市的城市共有43个。但国际大都市的光环,却滋生了诸多“城市病”。华东师大东方房地产学院博士研究生王元华参与了由上海发展战略研究所张永岳工作室首席专家、华东师大张永岳教授领衔的国家社科课题,他在课题汇报中说,当人们都拥向大城市时,城市资源跟不上就将导致包括住房短缺在内的“城市病”,这在北上广深等城市尤为突出。

    新一届政府已意识到原有城镇化发展背后的诸多问题与矛盾。1112日通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力。

    对此,吴一心认为,十八大从国家战略层面强调了城镇化的发展,提出了城乡一体化发展的思路。从城市化到城镇化、再到城乡一体化,这一变化体现了政府执政理念的进步。上海市房地产经纪行业协会副会长宋心昌认为,中央此次文件,讲到了城乡发展的一体化。该提法过去有,但并不明确。此次“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”的提法,表明中国正坚定走中国特色的新型城镇化道路。

    华东师大东方房地产学院党支部书记谢福泉副教授表示,新时期中国城镇化发展面临机遇与挑战,刚刚召开的三中全会,表明城镇化将是当前我国新的目标。从这个角度看,此次论坛具有积极的现实意义。以大数据研究为基础,狠抓研究的落地效果。在三中全会的精神指导下,瞄准新型城镇化的建设目标,不断在研究中出成果,从而服务于中国的城镇化发展。

 

    创新融资模式已成为关键

    城市发展的各个领域需要创新型的融资体系做支撑。此前地方捉襟见肘的财政困境、土地财政背后的粗放城市经营模式、地方债高举带来的信用风险,都引发了与会者的思考。

    与会者认为,当前政府想补的欠债太多。部分地方政府为了更快更好地发展,为国民创造更多更好的福利,在发展地方经济的过程中,出现了举债力度不断加大的现象。在城镇化发展中,既要把农民变成市民,又不想过分增加市场和社会的经济负担,必须充分发挥政府引导资源的作用。

    华东师大东方房地产学院常务副院长华伟副教授表示,发展是硬道理。地方政府要避免掉入社会主义初级阶段福利的陷阱,一个非常重要的技术抓手是通过金融创新,来实现新型城镇化的目标。这种机制,使地方政府突破了基础设施的资金瓶颈,为地方政府约束后的行业提供了财政保障。在市场机制里参与的市场主体,将能够在金融创新环境下更适应发展的需要。

    如何让政府在经济建设中,托好20%的底,却能为100%的发展目标构建稳定的基础?与会者认为,不能让政府包揽天下,而是要培育多元化的市场融资主体,政府在中间只需发挥杠杆的作用。如此前中央政府每年拨款3000多亿元支持了保障房建设,但都是一次性拨给的方式。一次性拨给,存在地区性差异和审核带来的问题,能不能把一次性投入变成可持续性的投入?

    对此,华伟认为,应把中央的宝贵资金作为种子,结合差异化的各地配套情况而运用。基金的方式可以取代财政拨款的方式,具体操作方式为:由地市级政府在省政府和中央政府提供一定比例配套资金担保的情况下,依靠相应平台,向海内外发行城镇化建设的基础设施基金。比如中央在3000亿元的配套资金中出资10%,省级政府再配套10%,地方政府委托专业基金公司,向海内外发行2400万元的海内外城镇化发展基金,这样总额可达到3000亿元。在这基础上,接受银行的配套贷款,这个机制将撬动更高的资本金规模。两年后,政府将连本带微利的投入收回,并进行滚动式的再开发。

    在创新融资模式方面,与会者也提出了其他建议。新型城镇化下的房地产市场,明确以公租房为主的导向,该导向从“居者有其屋”转向了“住有其居”的政策目标。住房政策目标的改变,使得城镇中的半城镇化人口纳入到了住房保障体系中来,使得保障房的保障范围加速扩大。

    华东师大东方房地产学院崔裴副教授提出,部分融资创新模式的饼画得很好,但最终能否被市场接受有很大的不确定性。当中国新型城镇化的住房目标发生变化时,也可以转变过去将社会资金投入供应体系的模式,而是将此类资源投向需求体系中。这种融资模式值得探索。

 

    他山之石 国外创新经验可以借鉴

    国外在城镇化发展中有着大量可供借鉴的经验。来自荷兰代尔夫特理工大学建筑学院房地产与住宅系的陈雅薇博士在论坛中分享了荷兰的经验。荷兰在过去100年中,城市发展经历了三个阶段:1950年前形成了诸多重要的思想源泉;1950年到1990年,政府大量介入城市及社会住宅开发的过程;1990年到现在,新自由主义的思潮和全球化理念体现在荷兰的城市发展过程中。荷兰在城市空间的规划中体现出瞻前顾后的思路。这种空间规划共有五次,最近的一次是在2004年制定的。荷兰在城市空间规划中,注重对环境、人口、产业等因素的可持续发展的考虑。

    这些引起与会者的共鸣。目前中国城市陷入了钢筋水泥式的发展模式,而荷兰对城市绿心的保护值得借鉴。当荷兰西部地区面临大量人口涌入、城市过度开发的问题时,荷兰以法律的方式为当时四大城市的市中心保留了绿心地块。规定此类地块如果要改变成建设用地,必须经议会批准才可。对大城市发展的忧虑,使得此类绿心保留至今。

    市场化因素的注入,使得国外相应城市的发展也颇具借鉴性。对新加坡的城市发展,胡金星认为,新加坡在“居者有其屋”的艰巨目标下,却能把融资模式变得简单化,政府不需要出钱,只需要把公屋这样的产品推向市场卖掉,资金就能实现回笼。德国的城市发展模式也是如此,德国作为欧洲人口密度最大的国家,但实现了人均居住条件最好的成就。相比英法等发达国家,德国的房价水平最低。崔裴认为,德国对需要住房保障的群体,直接以货币补贴的方式进行保障,但此类补贴是直接发放到房东手中的。这种方式显得更具公平和效率。

    国外的新型城镇化演进路径很多,但都可供中国借鉴。王元华对这些路径进行了梳理与总结:1、工业化推动城镇化;2、大城市集聚效应明显,城镇化高度集中;3、大城市先集中而后分散,形成大都市圈;4、城镇化不平衡,呈现梯度推移,注重城市产业发展;5、完善的交通网络推进了城镇化;6、农业现代化给城镇化提供了很大的推力;7、政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用,成为推动城镇化的主体;8、加大保障力度,降低迁移障碍,促进人口流动。这些模式虽然与不同的国情相结合,但与会者认为,它们都能对中国目前的城镇化演进带来新的启示。

 

    城镇化发展是自然渐进的过程

    来自上海市房地产交易中心的上海楼市研发中心主任汤勇康表示,“城镇化”并非新概念,在社会学家费孝通的《小城镇大问题》一书中已有研究。但当时是以农村的视角进行的。生产力发展下,作为农业大国,必然有大量的劳动力被游离出来。小城镇作为农村的头、城市的尾,成为吸纳农业劳动力、构筑两元结构中的过渡地带的重要基础。

    但今天的城镇化发展,是从城市和整个国家的视角,并在大范围的空间里探讨的。他认为,无论是从农村视角,还是从国家视角看,城镇化都不要刻意当成口号。这是社会经济发展到一定历史阶段不可逾越的过程。包括房地产在内的城镇化发展不应是刻意的,而是一个顺势而为的想法。生产力和生产关系的辩证原理,决定了我们在城镇化的顶层设计中不应忽视生产力的决定性作用。

    尹伯成将其总结为“自然的发展过程”。城镇化作为自然渐进的过程,必须解决诸多层面上的问题:游戏规则建立、法制建设、房地产位置的摆放、政府增信平台建立、以及技术与策略的采纳等。

    华伟认为,城镇化要想具备长效发展机制,就必须有统一连续的游戏规则。要想有统一连续的游戏规则,就必须有稳定的制度前提。要想有稳定的制度前提,就必须明确和界定政府和市场的功能。

    法制建设成为了新型城镇化的配套。与会者肯定了三中全会提出要将房地产税全面立法的做法,认为这充分体现了依法治国、以制度办事、把权力锁进笼子、更好地服务经济的主旨和要旨。吴一心表示,城镇化在机遇与挑战中间,更多地面临了法制建设的要求。此次房地产税的立法研究确实很重要。这将更好地理顺政府和市场、政府和企业的关系。

    城镇化不等于房地产化,但应如何审视未来房地产业与城镇化的关系呢?复旦大学金融研究中心张传勇博士后根据研究得出结论,城镇化对城市房地产的影响是存在的,也较为明显。但反过来,房地产发展过热的话,对城镇化不全是好事。投资过度,将对城市产业结构、人口结构等带来一系列的负面影响,这对于城市发展或许是毁灭性的打击。城镇化与房地产的互动影响,仍是未来城镇化发展必须时刻关注的内容。

    政府增信平台的构建,将加快新型城镇化的进程。华伟认为,应建立统一的城镇化和住房保障的政府担保平台。这样,当政府提供了信用,购房者、投资商以及开发商等将更廉价、更迅速地获得资金资源。这样既尊重市场规律,又化解了城镇化中的隐性债务风险。市场机制完善了,城镇化的市场运营将更加高效。

    陈雅薇从技术和策略层面进行分析,认为中国未来应对城镇化过程中的连带性和影响进行很好的评估。同时改变过去只关注环境的片面做法,而是将环境和社会进行融合并联动考虑。

 

    城市发展需要“多只手参与”

    城市发展,不应该是市场或政府单只手负责,而是应该将社会各类主体的资源与力量发动起来,从而营造共同参与的氛围。

    陈雅薇分享了一个经典案例。曾有一门课程《城市再开发游戏》,在该场景中,共有九个不同角色参与了城市的再开发过程。政府、土地部门、规划部门、私人企业、项目管理师、环境咨询师、房屋合作社代表等,共同参与城市某火车站改造项目。这九个人在三个月的时间中,既要分析市场需求,也要提供既有的资源。项目的最终结果需要九个人共同完成。即使中间有两个是互相竞争关系的企业,也需要参与合作。城镇化发展中,竞争关系并不排斥合作。

    荷兰多只手参与城市发展的理念,得到与会者的认同。荷兰在城市发展中,不管参与主体有多少资源,都将在决策过程中享有参与的权利,这是一种共荣的方案。广泛的参与对中国城镇化发展是一个借鉴过程。

    在中国包括融资在内的城市发展过程中,也应体现这样的思路。如在近期的中央报告中明确提到了要大力扩大市场化的债券主体。这就意味着,政府完全可以将此类领域下放给包括总包商、工程商、开发商等在内的主体,让他们在市场化的机制中寻找到更大的用武之地。政府可以有所为,但不可以直接作为。

    崔裴以公租房为例,认为现实中为什么出现经适房造了很多却卖不掉的怪象,原因在于把握市场需求并非政府的强项,只有商人才最清楚市场需求。美国此前在推进住房保障的过程中,由“补砖头”改为“补人头”(发放住房券),即是例证。胡金星补充认为,政府决策确实需要转变。政府不应在政策制定、执行、监管等领域均有涉足。政府管好制定和监管,而执行这块内容则应让市场来解决。这时应鼓励非盈利的社会组织积极参与此类领域。新型城镇化需要社会资本和中间组织的参与。

    吴一心表示,让更多的手参与城市发展过程,本质上就是明确了市场的决定性作用和政府未来新的角色。政府不应认为该做什么就做什么,而是应让基层进行创新,政府进行总结。政府应明确在城镇化发展中所起的作用和地位。

    与会者认为,这样的多方参与模式,将带来利益的平衡。这种联动的新型城镇化格局将在市场中最为科学,而政府的财务负担最轻、社会矛盾最小、多方共赢的可能性更大。在进一步贯彻十八届三中全会精神的基础上,各参与者在市场化中探索,将有助于和谐持续健康的城镇化新格局的形成。

 

    城市发展研究院成立恰逢时机

    华东师大城市发展研究院常务副院长罗国振教授在论坛中向与会者介绍了新近成立的城市发展研究院的情况。该研究院成立于今年1019日,顺应上海自贸区以及上海“四个中心”建设的需求,而为此搭建的围绕城市研究的平台。希望通过资源整合、人才聚集,成为国内一流、并且与国际接轨的城市学科群应用性研究的重要基地,打造成为华东师大具有中国特色的城市学派。

    他介绍说,城市发展研究院汇集了包括地理、经济、社会学等多方面的学科人才,充分体现了几大特点:一是综合性,吸收上海发展战略研究所张永岳工作室和曾刚工作室资源,依托华东师大既有的相关研究基地,联合华东师大的商学院、金融统计学院、社会发展学院、资源与环境科学学院等学科资源。二是开放性,城市发展研究院将大力引进人才,加强与外部合作。三是应用性,城市发展研究院关注现实,努力为政府的决策提供咨询,为政府的发展提供建设性意见和建议。四是国际化,加强国际合作,开展国际比较研究,并与上海纽约大学对接。

    上海市人民政府发展研究中心科研处处长吴苏贵表示,华东师大在城市发展的研究领域已有较好的探索。此前按国家战略的要求,长江领域将打造成为中国经济的新支撑带。华东师大主动牵头,联合包括长江上中下游十几所高校,从而集聚各类研究资源,将长江流域作为一个大框架,纳入到新型城镇化下的城市研究新课题中。在该跨学科的项目中,华东师大集中研究长三角范围中的城市群发展矛盾和问题,在理论和实践中进行了有意义的探索,并为目前的城市发展提出了相应的建议。

    对于此次成立的城市发展研究院,他表示要为目前的科研机构做好服务。只要高校有需求、工作室有需求,相应政府部门都将认认真真地做好服务工作。当然,也希望华东师大利用跨学科的优势,把整个力量整合起来,集中创新,积极申报和培育相应课题,真正为新型城镇化的理论与实践创新创造条件。